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預(yù)算改革步入深水區(qū)

發(fā)布時間:2013-11-19      新聞來源:經(jīng)濟參考報

   

    十八屆三中全會《決定》中涉及財稅體制改革諸多方面,如何改進預(yù)算管理制度被業(yè)內(nèi)人士稱為一大亮點,頗有新意《決定》明確指出“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項,一般不采取掛鉤方式”“建立跨年度預(yù)算平衡機制”“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。

 

  接受《經(jīng)濟參考報(微博)》記者采訪的業(yè)內(nèi)專家指出,以上幾點表明預(yù)算管理制度改進將有重要突破,是實現(xiàn)全面、規(guī)范、公開、透明預(yù)算制度的重要步驟,同時也表明我國的預(yù)算體制改革已正式步入深水區(qū)。

 

  重點支出“脫鉤”G DP解除地方預(yù)算增長不合理管制

 

  在諸多業(yè)內(nèi)專家看來,在預(yù)算管理上,“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項,一般不采取掛鉤方式”是一項重大突破。

 

  實際上,將重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤,是一種“法定支出”做法。所謂法定支出,是指有關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了支出比例或增長幅度要求的特定支出項目。目前,各級財政一般將支農(nóng)支出、教育支出、科技支出作為法定支出來安排。

 

  中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇指出,原來國際上很多國家都采用法定支出的做法,但現(xiàn)在這已經(jīng)不是潮流。“一方面,政府每一項的支出都很重要,不能顧此失彼;另一方面,政府每一個時期的支出重點也不一樣,只按照一個比例執(zhí)行下去,也不一定兼顧每一個時期的需要。”楊志勇說。

 

  當(dāng)前,將某項支出掛鉤G D P或財政收支的弊端已經(jīng)顯現(xiàn)。一位地方財政局人士對《經(jīng)濟參考報》記者坦言,有些規(guī)定要求一些重點支出增幅要高于財政收入增幅,是不合理的“如果當(dāng)年的財政收入是負增長,難道這些支出也要負增長嗎?”他表示,對高于財政收入增長的要求過多,導(dǎo)致部分地區(qū)這樣的考核要求加起來超過了100%,致使在實際操作中根本執(zhí)行不了。

 

  “重點支出不與G D P掛鉤,也不與財政收支掛鉤,實際上解除了地方政府受到的一些不合理的預(yù)算增長管制。”中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示。比如,對于“某某支出必須占到G D P比重的百分之幾”這樣的指標(biāo)要求,他指出,該項支出要達到什么水平,不在于這個地區(qū)G D P多大,而在于該地區(qū)對于這項支出的實際需求有多大。若“一刀切”在全國統(tǒng)一規(guī)定一個比例,可能脫離實際,地區(qū)為了硬達到相關(guān)指標(biāo),反而可能造成資源巨大浪費。

 

  財政部財科所副所長白景明表示,過去有掛鉤的做法,比如要求有些項目支出占經(jīng)常性收入的比重有多少。這些規(guī)定有些是改革之初制定的,目的是保證階段性重大問題的解決,保證重點支出。現(xiàn)在將重點支出同經(jīng)常性收支脫鉤,實際上是要求今后政府支出要做到公平規(guī)范“要保的重點很多,我們要科學(xué)配置資金,取得一種平衡。”他指出。

 

  跨年預(yù)算平衡機制建立中期滾動預(yù)算將啟動

 

  《決定》指出,“建立跨年度預(yù)算平衡機制,建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度,建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制。”業(yè)內(nèi)人士指出,跨年度預(yù)算平衡機制的提出,意味著相關(guān)部門將在時機成熟時啟動中期預(yù)算編制。

 

  上述地方財政局人士表示,建立跨年度預(yù)算實質(zhì)上是建立動態(tài)預(yù)算要求的一種體現(xiàn),我國現(xiàn)在編的預(yù)算都是一年預(yù)算,即從當(dāng)年11日到1231日的預(yù)算,但有的支出是跨年度的、滾動的,所以為了更好地體現(xiàn)管理要求,編制滾動預(yù)算、中長期預(yù)算或跨年度預(yù)算,能夠使得支出的安排更長遠和更有系統(tǒng)性,也可避免一下子安排的支出用不掉或在預(yù)算之外追加預(yù)算等不足。

 

  “很多項目其實是跨年的,而且有的項目需要三至四年完成,如果為了趕進度在一年之內(nèi)花完,效果可能不如在后兩年花完好,可能更不經(jīng)濟。”楊志勇表示。

 

  白景明稱,跨年度預(yù)算平衡機制的建立是預(yù)算編制方面一個重要改進。他指出,跨年度預(yù)算平衡機制既是防控財政風(fēng)險的重要手段,也能使得財政收支更好和政府規(guī)劃進行銜接。目前,我國的政府規(guī)劃是5年制,財政預(yù)算應(yīng)該與其銜接。“我們要通過財政跨年度預(yù)算平衡機制來優(yōu)化政府規(guī)劃編制,就是說政府規(guī)劃要建立在對收入預(yù)測的基礎(chǔ)上,要根據(jù)收入狀況來規(guī)劃。政府在未來幾年內(nèi)要做什么事情必須要考慮財政收入狀況。”他說。

 

  王雍君則從宏觀調(diào)控角度分析了跨年度預(yù)算平衡機制的優(yōu)勢。他指出,年度預(yù)算里,財政政策對經(jīng)濟的影響不能完全展示出來?缒甓阮A(yù)算平衡機制改善和加強了財政政策對宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的作用“宏觀調(diào)控要求財政政策要有靈活性,有時候可以有赤字,但在一個周期內(nèi)要平衡。”王雍君說。

 

  王雍君進一步指出,跨年度預(yù)算平衡機制可以通過中期滾動預(yù)算進行操作。鑒于實際情況,在初期可以采用一個較為簡化的版本,比如期限可以是三年期,項目上可先嘗試投資項目預(yù)算、社會保障項目預(yù)算以及或有負債項目預(yù)算。在這基礎(chǔ)上,未來可考慮延長滾動期限和擴大項目范圍。循序漸進的思路也可體現(xiàn)在推廣范圍上,比如可先從某一個部門開始做起,或從某一個地區(qū)開始做起,逐步擴大,進行漸進式推進。

 

  一些地區(qū)已經(jīng)先行試水跨年度預(yù)算平衡機制。據(jù)悉,目前河北省本級和河南省焦作市,已經(jīng)采取了中期滾動預(yù)算。

 

  “這是預(yù)算管理范疇的進一步完善和深化,或?qū)τ嘘P(guān)問題不足的改進。中長期預(yù)算和年度預(yù)算沒有絕對的孰優(yōu)孰劣,將中長期預(yù)算和當(dāng)年預(yù)算結(jié)合在一起,才能夠相互兼顧,達到合理安排財力的目的。”上述地方財政局人士表示。

 

  預(yù)算審核重大變革:從“花多少錢”到“該不該花錢”

 

  《決定》明確指出,“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。”專家和業(yè)內(nèi)人士表示這是一項重大改進,是預(yù)算程序的一項重大變革。

 

  楊志勇表示“過去審核預(yù)算既關(guān)注收入也關(guān)注支出,其實收入預(yù)算更多的是‘預(yù)測’,受到經(jīng)濟下行等因素的影響,收入常完不成,因此,未來更多將關(guān)注支出,并且關(guān)注支出是否體現(xiàn)了相關(guān)的政策。”

 

  白景明告訴記者“我們目前預(yù)算審核赤字和平衡狀況,向支出預(yù)算和政策拓展,這是細化預(yù)算審核。我們不僅僅要看花了多少錢,還要問為什么花這個錢。這是對我們制定預(yù)算的政策的合理度進行審核,看目標(biāo)是否合理,這是問題的核心。”

 

  《預(yù)算法》規(guī)定地方預(yù)算年初不得編列赤字。上述地方財政局人士對《經(jīng)濟參考報》記者表示,原來審查地方預(yù)算更多關(guān)注的是收支是否平衡、是否有赤字,對全國財政預(yù)決算則要審核赤字規(guī)模,防止其超過警戒線。而未來不僅要繼續(xù)關(guān)注這些內(nèi)容,還要審核哪些方面有支出、支出多少、是否應(yīng)該支出等。此外,還要審核支出是否體現(xiàn)和符合政策規(guī)定以及未來的政策要求,比如支出是否體現(xiàn)了生態(tài)保護政策要求等。

 

  “預(yù)算審核向支出預(yù)算和政策拓展,表明關(guān)注點發(fā)生重大轉(zhuǎn)移,從下游延伸到上游,從結(jié)果延伸到政策。審核預(yù)算的時候要更多關(guān)注預(yù)算能否達到政策目標(biāo)。要把預(yù)算的宏觀經(jīng)濟影響和對政府政策目標(biāo)的影響在預(yù)算編制的早期階段就考慮到,不能等事后再看。”王雍君總結(jié)道:“這是對預(yù)算程序提出變革的一個重大要求。”

 

 


 

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