“造城”再抬頭“紅線”堅守難
發(fā)布時間：2013-10-28 新聞來源：《經(jīng)濟參考報》
杭州市余杭區(qū)的花園村靠近京杭大運河，是遠近聞名的水稻產(chǎn)區(qū)。最近幾年，隨著城市擴張，一個大型農(nóng)副產(chǎn)品物流中心落戶于此，占用村里上百畝耕地，與此同時，村民建房、新辦企業(yè)等建設不斷增多，原來稻花飄香的上千畝良田如今難覓蹤影。10年來，該村耕地面積減少近一半。
花園村并非孤例。肥西縣緊鄰安徽省會合肥，1995年時，該縣耕地面積約為130萬畝左右，而今耕地面積減少到90余萬畝，年均減地2萬畝。“減少的這些地主要是滿足省會城市及本縣城經(jīng)濟的發(fā)展需要，同時也包括不少農(nóng)村村民建房和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展所需。”當?shù)剞r(nóng)業(yè)部門的一位干部說。
花園村和肥西縣是城市化進程中農(nóng)村耕地“兩頭擠壓”的典型例子。一方面，城市的發(fā)展不斷侵蝕著農(nóng)村的耕地，另一方面，農(nóng)村本身建設用地不斷增加，也內(nèi)耗著昔日的良田。面對城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的浪潮以及“資本下鄉(xiāng)”的沖擊，未來我國18億畝耕地“紅線”守護挑戰(zhàn)巨大，前景存憂。
土地存量不斷減少
來自國土部的數(shù)據(jù)顯示，近幾年我國耕地面積凈減少狀況得以扭轉(zhuǎn)，但是每年仍有300多萬畝耕地被批轉(zhuǎn)為建設用地，然后根據(jù)“占一補一”要求進行占補平衡補充。
公開資料顯示，前些年我國耕地減少嚴重，1998年全國耕地面積尚有19.45億畝，僅過7年，到2005年就已降至18.31億畝，非農(nóng)建設占地成為罪魁禍首。
北京師范大學環(huán)境學院教授趙燁專門核查過1997年到2010年的非農(nóng)建設占用耕地面積———2746.5萬畝，相當于半個海南省的版圖。
為了彌補建設占地的缺口，深化耕地保護責任制，從2000年左右我國土地管理明確占補平衡原則，即“占多少，墾多少”。然而，《經(jīng)濟參考報》記者在基層采訪發(fā)現(xiàn)，這些所謂新增的耕地質(zhì)量不少“看起來很美”，“占優(yōu)補劣”“硬占柔補”已經(jīng)嚴重危害耕地的質(zhì)量。
中國土地勘測規(guī)劃院土地研究所研究員劉康調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來不少省份的耕地資源越來越少，占補平衡越來越難，只能被迫開發(fā)邊界土地。粗略估計，我國每年占用耕地中一半是水田，而補充的耕地中水田不到20%。
曾經(jīng)發(fā)生在浙江龍泉、景寧等地的農(nóng)保田上山，就是耕地占補平衡走樣的極端體現(xiàn)。欠發(fā)達地區(qū)承擔發(fā)達地區(qū)的造地任務，獲取指標交易費與實際造地之間巨額差價，甚至破壞本地生態(tài)將耕地造在山上、風景區(qū)之內(nèi)，根本不能耕種。
粗放“圈地”沖動不減
在鄂豫皖贛川渝陜浙等地采訪期間，記者強調(diào)感受到還處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展階段中的這些地區(qū)占地擴張的沖動。
在不少地方，“大手筆”的新城建設熱火朝天，工業(yè)園區(qū)、創(chuàng)業(yè)新區(qū)等如雨后春筍，一些農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也不斷涌現(xiàn)出占地動則幾千畝甚至上萬畝的示范園、生態(tài)園等集休閑、娛樂、種植于一體的項目。
國土部耕地保護司基本農(nóng)田保護處處長王磊認為，未來耕地保護更大的挑戰(zhàn)來自于城市建設用地的幾何式擴張。
“隨著中西部地區(qū)城市化快速發(fā)展，不少地方興起了‘新城區(qū)’建設熱潮，‘造城運動’重新抬頭，這些地方往往采用外延擴張的用地方式，大規(guī)模占用耕地在所難免。”王磊說。
江西省政協(xié)副主席陳清華說，當前地方政府的融資平臺進入償債高峰，而經(jīng)濟形勢卻持續(xù)回落，稅收下滑，在這種情況下，地方政府特別是縣市兩級依賴土地財政維持運轉(zhuǎn)將愈發(fā)嚴重。
“如今到基層所過之處，幾乎都是工地，到處都是征地拆遷。有的縣少的賣地幾個億，多的十幾、二十個億。中部很多地區(qū)甚至只有四五個億稅收，卻有10個億的土地收益。”他擔憂地表示，自從十八大提出要大幅度提高農(nóng)民征地補償標準后，地方反而趁勢而上，掀起了近乎瘋狂土地收儲熱潮，都想趕在新政出臺前低價獲取農(nóng)民的土地。這樣下去，耕地侵占只會增加難以減少。
隨著土地流轉(zhuǎn)的加快，資本下鄉(xiāng)進入農(nóng)業(yè)領域從事生產(chǎn)經(jīng)營越來越多。不少資本進入農(nóng)村是想踏踏實實從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，但也有一些帶著“圈地”的沖動。
安徽淮南一位農(nóng)業(yè)企業(yè)負責人告訴《經(jīng)濟參考報》記者，他身邊有不少原來做地產(chǎn)或商貿(mào)的朋友，現(xiàn)在都打起了到農(nóng)村包地的主意“現(xiàn)在進去，租金成本低，而且有補貼，未來這些地一旦升值，他們賺得更多。”
更嚴重的是，耕地后備資源消耗將盡。國土部農(nóng)地管制處處長孫魯平說，從長遠看，保持耕地平衡的能力是有限的，因為占用、生態(tài)退耕、災毀等會減少耕地。
據(jù)介紹，一是后備耕地資源有限。能開的地都開了，尤其是位于平原河谷等地的后備資源已經(jīng)沒有，邊遠山區(qū)后備資源有，但是難以起到補充耕地的作用，2001年的時候后備資源還有1億多畝，但是十多年后，現(xiàn)在實際上已經(jīng)沒有那么多了�，F(xiàn)在估算，基本都用完了。二是后備資源分布不均勻。東部地區(qū)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，能開的都開掉了，貴州、云南等生態(tài)敏感地區(qū)還有，但是不能破壞生態(tài)，占補平衡不同省份面臨的壓力是不同的。
“糧地”減少隱患重重
現(xiàn)有耕地數(shù)量不斷減少，補充耕地質(zhì)量不盡如人意，剛性需求持續(xù)增加，面對重重挑戰(zhàn)，不少基層干部和專家對守住18億畝耕地紅線的前景感到擔憂。
國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長徐小青憂心忡忡地說，就目前各地調(diào)研看到的情況，地方政府現(xiàn)實利益太大，十八億畝的“紅線”堅守困難。“地方政府迫于財政壓力，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)的地方政府也日益面臨財政增收壓力，對守住紅線擔負國家糧食安全的責任意識逐漸淡漠。”
一些不愿意透露身份的基層農(nóng)業(yè)干部坦言，這幾年雖然國家糧食連續(xù)創(chuàng)造了“九連增”的奇跡，但必須看到，同時全國生產(chǎn)凈調(diào)出的省份在不斷減少，我國糧食進口量已經(jīng)連續(xù)三年增加，并且從過去的一兩個品種到去年小麥、玉米、水稻三大主糧首次全部出現(xiàn)進口的狀況，這些苗頭信號都值得警惕。
一些基層干部甚至坦言，過去為少繳農(nóng)業(yè)稅，地方上報的耕地面積要少于實際耕地面積，這些“黑地”成了近年來確保糧食增產(chǎn)和彌補建設用地需求的重要調(diào)劑手段，而今隨著這部分存量的消耗，土地已經(jīng)進入警戒線。
國土部農(nóng)地管制處處長孫魯平表示，如果“占優(yōu)補劣”問題一直存在，以全國每年占用耕地300多萬畝測算，如果因地力撂荒僅1個百分點，就有1800萬畝。再加上資本圈地帶來的“非糧化”隱患，真正種糧的地還有多少不容樂觀。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英直言，目前我國的耕地保護工作不是很成功，地方政府經(jīng)常騙中央、騙衛(wèi)星。一些地方政府通過變更規(guī)劃或先占后補等手法，一步步將基本農(nóng)田蠶食成可耕地再變成建設用地。
“中國G D P總量的90%以上主要靠城市經(jīng)濟產(chǎn)出，而各類城市主要集中在平原、河谷地帶，其周邊土地大多是我國的優(yōu)質(zhì)耕地。這些城市經(jīng)濟部門占了大約1億畝土地，平均1畝地產(chǎn)出G D P近50萬元。近些年國家對農(nóng)田占用嚴格管控發(fā)揮了作用，每新增1畝建設用地產(chǎn)出G D P約220萬元。”黨國英說。
按這個數(shù)據(jù)推算，我國G D P總量未來20年要趕上美國，達到320萬億，還要占用優(yōu)質(zhì)耕地1億畝以上。我國優(yōu)質(zhì)耕地每畝可產(chǎn)出糧食約1噸，這意味著要損失1億噸糧食產(chǎn)量，占到現(xiàn)有糧食產(chǎn)量的18%左右。
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